โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่มา: มติชนออนไลน์ 23 ตุลาคม พ.ศ. 2552
บทเรียนจากความผิดพลาดกรณี “มาบตาพุด” โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ
"หากผู้ทรงคุณวุฒิอย่างคณะกรรมการกฤษฎีกามองข้ามคำพิพากษาสำคัญ ๆ ของศาลปกครองสูงสุด และไม่ติดตามแนวคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญเสียเองแล้ว รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจะพึ่งพาคณะกรรมการกฤษฎีกาให้เป็นที่ปรึกษาในเรื่องสำคัญ ๆ ได้อย่างไร"
การที่ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวเมื่อปลายเดือนกันยายนศกนี้ ด้วยการสั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การนิคมอุตสาหกรรม และรัฐมนตรีกระทรวงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในคดีมาบตาพุดอีก ๕ กระทรวงได้แก่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพลังงาน กระทรวงคมนาคม กระทรวงสาธารณสุข ระงับโครงการหรือกิจกรรมตามโครงการมาบตาพุด ๗๖ โครงการไว้ชั่วคราว จนกว่าศาลจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่นนั้น
ดูเหมือนจะจุดชนวนให้เกิดการกล่าวอ้างว่า การระงับโครงการเหล่านี้จะก่อให้เกิดเสียหายเป็นลูกโซ่มีมูลค่ามหาศาล ทั้งทางตรงและทางอ้อม และเกิดข้อโต้แย้งถกเถียงอื่น ๆ ตามมาหลายประการนั้น เป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดว่า “เป็นสิ่งที่ไม่น่าจะเกิด และไม่จำเป็นต้องเกิดขึ้น” หากผู้เกี่ยวข้องไม่ก่อความผิดพลาดขึ้น
แน่นอนที่สุด ขณะนี้หน่วยงานของรัฐ และผู้เกี่ยวข้องย่อมจะพยายามหาทางเยียวยาความเสียหาย และแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วที่สุด อย่างไรก็ดี เราควรจะถือโอกาสที่สังคมกำลังเพ่งเล็งปัญหานี้ร่วมกันสำรวจที่มาของความบกพร่องผิดพลาดครั้งนี้ และหาทางแก้ไขไม่ให้เกิดขึ้นซ้ำรอยได้อีกในอนาคต
๑. รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐมองเห็นปัญหานี้ล่วงหน้าหรือไม่?
บทบัญญัติมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ ฉบับ ๒๕๕๐ อันเป็นที่มาของข้อโต้แย้งถกเถียงเกี่ยวกับการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือคุณภาพชีวิตของบุคคลนั้น อันที่จริงไม่ใช่ของใหม่ เพราะเป็นบทบัญญัติที่ตราขึ้นตามแนวของมาตรา ๕๖ วรรคสอง และมาตรา ๕๙ ของรัฐธรรมนูญ ฉบับ ๒๕๔๐ ซึ่งมีผลใช้มาแล้วถึง ๑๒ ปีนั่นเอง
สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ก็คือ หลักคุ้มครองสิทธิในชีวิตและร่างกาย โดยเน้นสิทธิในการดำรงชีพอย่างปกติ ในสิ่งแวดล้อมที่ไม่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ และคุณภาพชีวิตของประชาชน ด้วยเหตุนี้มาตรา ๖๗ วรรคสองจึงวางหลัก ห้ามมิให้ดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อผลกระทบรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ หรือสุขภาพของประชาชน
แต่การห้ามนี้ก็ไม่ใช่ห้ามขาด เพราะสิ่งที่อาจส่งผลกระทบรุนแรงนั้น ในทางหลักวิชา ในทางข้อเท็จจริง หรือตามมาตรฐานความรู้สึกนึกคิดของประชาชนอาจจะไม่รุนแรงก็ได้ ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงวางข้อยกเว้นไว้ว่า การดำเนินกิจการเหล่านี้อาจมีได้หากได้ทำสิ่งสำคัญ ๓ สิ่งเสียก่อนคือ
๑. ทำการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ
๒.รับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย
๓. ให้คนกลาง คือองค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชน และนักวิชาการซึ่งเป็นผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาด้านสิ่งแวดล้อม และด้านสุขภาพได้ให้ความเห็นประกอบ
กล่าวได้ว่า ความตามรัฐธรรมนูญนี้ เป็นเรื่องที่รัฐบาลและเจ้าหน้าที่ของรัฐตระหนักดี ด้วยเหตุนี้ คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติไว้เมื่อ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๐ กำหนดให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในฐานะหน่วยงานผู้รับผิดชอบหลักร่วมกันกับส่วนราชการอื่นทุกหน่วยงาน กำหนดมาตรการและกระบวนการรองรับการใช้สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการดำเนินการตามมาตรา ๖๗ ของรัฐธรรมนูญ
แต่จากบันทึกรายงานการประชุมของคณะกรรมการกฤษฎีกา ปรากฏว่าจนถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๒ ไม่ได้มีการดำเนินการในเรื่องนี้อย่างเป็นรูปธรรมแต่อย่างใด
จะเห็นได้ว่า หากเจ้าหน้าที่ของรัฐ และหน่วยงานของรัฐ รวมตลอดถึงนักการเมืองที่รับผิดชอบจะใส่ใจต่อปัญหาสำคัญที่อาจกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ ก็น่าจะได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อป้องกันผลร้ายไว้บ้าง เพราะตั้งแต่ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๐ จนกระทั่งศาลปกครองได้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ก็มีเวลาร่วม ๒ ปีเต็ม
คำถามที่ประชาชนควรถามก็คือ การที่งานราชการหละหลวมไม่มีการเตรียมการวิเคราะห์ และป้องกันความเสี่ยง ตลอดจนวางมาตรการแก้ปัญหาให้ทันท่วงที จนเกิดเป็นเรื่องเสียหายใหญ่โตขึ้นเช่นนี้ ใครบ้างหนอควรจะต้องรับผิดชอบ?
๒.เหตุใดหน่วยงานของรัฐเพิ่งจะมาตื่นตัวเอาในปี ๒๕๕๒?
ความชะล่าใจของหน่วยงานของรัฐที่ดำรงอยู่เกือบสองปีได้สิ้นสุดลงเมื่อประชาชนในพื้นที่อุตสาหกรรมมาบตาพุดได้ใช้สิทธิฟ้องต่อศาลปกครองระยองว่าการดำเนินการของนิคมอุตสาหกรรมในเขตเทศบาลมาบตาพุด ก่อให้เกิดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยของประชาชนในท้องที่อย่างรุนแรง
แต่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติกลับละเลยไม่ประกาศกำหนดให้ท้องที่ตำบลมาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ และศาลปกครองระยองได้พิพากษาเมื่อต้นเดือนมีนาคม ๒๕๕๒ ให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประกาศท้องที่เทศบาลเมืองมาบตาพุด และใกล้เคียงเป็นเขตควบคุมมลพิษภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษา
จากนั้นหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องหน่วยต่าง ๆ จึงเริ่มร้อนตัว และหาทางแก้ตัวด้วยการทยอยส่งหนังสือหารือมายังคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า
๑. มาตรา ๖๗ วรรคสองของรัฐธรรมนูญมีผลบังคับทันทีหรือไม่ หรือต้องรอให้มีกฎหมายเฉพาะมากำหนดรายละเอียดในการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญเสียก่อน และ
๒. ระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายเฉพาะเช่นนั้นหน่วยงานของรัฐจะวางมาตรการเพื่อปฏิบัติให้เป็นปามมาตรา ๖๗ วรรคสองของรฐธรรมนูญไปพลางก่อนได้หรือไม่
๓. ระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายเฉพาะดังกล่าว หน่วยงานซึ่งมีอำนาจอนุญาตตามกฎหมายปัจจุบันจะอาศัยอำนาจตามกฎหมายปัจจุบันออกใบอนุญาตแก่โครงการหรือกิจกรรมที่อาจอยู่ใต้บังคับของมาตรา ๖๗ วรรคสองของรัฐธรรมนูญหรือไม่
มีข้อน่าสังเกตว่า หากหน่วยงานเหล่านี้ได้รับหนังสือแจ้งมติคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๐ แล้วเกิดสงสัยขึ้นว่า ควรจะปฏิบัติอย่างไร ดังนี้คำถามข้างต้นนี้ก็น่าจะส่งมายังกฤษฎีกาตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๐ โน่นแล้ว การที่รอมาถึงสองปีแล้วค่อยถามจึงเป็นข้อที่ชวนสงสัยในคุณสมบัติและความเหมาะสมต่อตำแหน่งของหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องเป็นอย่างยิ่ง
การใช้เวลาเนิ่นนานเช่นนี้ ทำให้ฉุกคิดต่อไปว่า ถ้าไม่มีคำพิพากษาศาลปกครองระยองเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๕๒ ขึ้นมา เจ้าหน้าที่ของรัฐจะเริ่มคิดตั้งคำถามกันหรือไม่ และในระหว่าง ๒ ปีมานี้ บรรดากระทรวง ทบวง กรม และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเหล่านี้ไม่มีผู้ทรงคุณวุฒิพอที่จะตอบปัญหานี้ได้เชียวหรือ
ในเมื่อบุคลากรหรืออดีตบุคลากรของหน่วยงานเหล่านี้ก็ล้วนได้รับเชิญไปเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกาบ้าง เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์ใหญ่ หรือบริษัทใหญ่ ๆ ที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นเสียงข้างมากอยู่หลายคน รับเบี้ยประชุมและโบนัสกันบางแห่งเป็นจำนวนเงินหลายล้านบาท ท่านเหล่านั้นจะไม่มีสติปัญญาเพียงพอจะคิดหาคำตอบไม่ออกกันเชียวหรือ
๓.เหตุใดความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงไม่ช่วยแก้ปัญหา?
คณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาข้อหารือของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เสนอเข้ามาโดยใช้เวลาประชุม ๓ เดือนระหว่างพฤษภาคมจนถึงกรกฎาคม ๒๕๕๒ จนได้ข้อยุติสรุปได้ว่า
๑. แม้สิทธิชุมชนและความคุ้มครองตามมาตรา ๖๖ และ ๖๗ ของรัฐธรรมนูญจะได้เกิดขึ้นและได้รับการคุ้มครองแล้วทันทีที่รัฐธรรมนูญมผล แต่เมื่อมาตรา ๓๐๓ ของรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า ให้คณะรัฐมนตรีจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้แล้วเสร็จในเวลาที่กำหนด ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นต่อไปว่ามาตรา ๓๐๓ มาเป็นบทยกเว้นในฐานะเป็นบทเฉพาะกาล มีผลให้มาตรา ๖๗ ของรัฐธรรมนูญยังไม่มีผลบังคับทันที จนกว่าจะมีกาตรากฎหมายเฉพาะกำหนดรายละเอียดในการปฏิบัติแล้ว
๒. ในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดรายละเอียดตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่จัดทำกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง ให้อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน แต่หากหน่วยงานของรัฐจะใช้ดุลพินิจดำเนินการตามรัฐธรรมนูญไปพลางก่อนก็ไม่ต้องห้าม แต่อาจเกิดความสับสน เพราะอาจใช้เกณฑ์ต่างกัน และควรเข้าใจด้วยว่า เกณฑ์เหล่านั้นไม่มีผลบังคับเด็ดขาด คือผู้เกี่ยวข้องมีสิทธิโต้แย้งหน่วยงานที่วางเกณฑ์เหล่านั้นได้
๓.ในระหว่างที่ยังไม่มีการตรากฎหมายเฉพาะนั้น หน่วยงานของรัฐอาจออกใบอนุญาตแก่โครงการต่าง ๆ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหรือชุมชนได้ โดยปฏิบัติตามแนวทางที่กฎหมายที่บังคับอยู่ในปัจจุบันได้กำหนดไว้ได้ เพื่อมิให้การพิจารณาอนุญาตหรือการลงทุนของเอกชนต้องหยุดชะงักอันส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและเศรษฐกิจของประเทศ
ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาข้างต้นนี้ได้ทำขึ้นเมื่อปลายเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๒ แต่สำหรับผู้ที่ติดตามความเคลื่อนไหวในทางกฎหมายมหาชนพอสมควร ก็จะทราบว่าความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาข้างต้นนี้มีปัญหาทางหลักวิชา เพราะการตีความว่ามาตรา ๖๗ วรรคสองยังไม่มีผลบังคับทันที ต้องรอให้มีกฎหมายเฉพาะมารองรับเสียก่อนนี้ เป็นการตีความที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญอย่างโจ่งแจ้ง และก่อให้เกิดความเข้าใจผิด ๆ ตามมาอีกหลายประการ
การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาข้างต้นนี้ ขัดกับความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญฉบับ ๒๕๕๐ อย่างเห็นได้ชัด เพราะเป็นที่เข้าใจกันดีว่ารัฐธรรมนูญมุ่งให้สิทธิขั้นพื้นฐานมีผลบังคับทันที จึงได้ตัดถ้อยคำที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับ ๒๕๔๐ ซึ่งอาจก่อให้เกิดความเข้าใจผิดที่ว่า “ทั้งนี้ตามกฎหมายบัญญัติ” ออกไป
นอกจากนี้กรณีมาตรา ๖๗ นี้ศาลปกครองสูงสุด และศาลรัฐธรรมนูญก็เคยวินิจฉัยไว้ก่อนนั้นแล้วว่า ย่อมมีผลบังคับทันทีโดยไม่ต้องรอให้มีกฎหมายเฉพาะมารองรับอีก
ศาลปกครองสูงสุด ได้ตัดสินกรณีถมคลองถนนเขต ไว้ตั้งแต่เดือนตุลาคม ๒๕๕๐ เกือบสอง